再谈银行支持城投化债

城投化债继续推进。2022年12月中央经济工作会议提出“要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量”，相比2021年更强调存量化解，2023年6月16日国务院常务会议提到“研究推动经济持续回升向好的一批政策措施”，其中“防范化解重点领域风险”是四个方面之一，我们认为城投债务风险可能是今年风险化解的政策重点。

财政部2022年中央决算报告相比2021年报告新增“督促省级政府加大对市县工作力度，立足自身努力，统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存量”的表述，我们认为与此前财政部“中央不救助”原则一致；报告提到“支持全域无隐性债务试点工作，探索长效监管制度框架”，我们认为意味着后续化解隐债可能向更多地区推广。

债务重组可能是化债主要方式。我们在此前的报告中介绍了七种主要的化债方式，包括财政资金偿还、出让国有资产权益、利用项目资金偿还、隐性债务转为企业债务、债务重组（置换或展期）、破产清算、高等级城投吸收合并等。

考虑到财政收入、项目盈利性等制约因素，我们认为债务置换和重组可行性较高、对市场影响较小，可能成为城投化债的主要方式。具体而言，主要包括以下三类：

1）地方政府债券置换：历史上已进行三轮地方隐性债务置换，第一轮 2015-2018年 地方债置换，据国家统计局共发行置换债券12万亿元，置换后平均利率降低约6.5个百分点，节约利息约1.7万亿元；

第二轮 2019年 建制县区隐性债务风险化解试点发行地方再融资债券置换；

第三轮 2020-2022年 广东、北京、上海等地发行约1.1万亿元“偿还存量债务”再融资债券。我们认为未来地方债置换仍有望继续推进。

2）政策行贷款置换：2018年以来国开行参与高速公路类企业债务置换，例如据媒体报道的2018年12月国开行牵头的7家银行置换山西交控债务，2020年5月国开行牵头的9家银行置换湖北交投债务，通过降低利率、延长贷款期限，减轻债务负担。我们认为政策行作为具有“准财政”特征的金融机构未来有望成为城投化债的重要主体。

3）商业银行贷款置换：2018年国办发101号文件[9]提出“金融机构要在采取必要风险缓释措施的基础上，按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求”，之后商业银行开始参与城投债务重组；

2023年1月原银保监会提出“有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”；2022年9月，财政部文件进一步明确允许贵州省融资平台公司“在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转，降低债务利息成本”。

我们认为商业银行参与城投化债仍基于市场化原则，新增金融资源主要向经济发达、偿债能力较好的东部地区优质城投倾斜，对于中西部偿债能力较弱的地区通过债务重组避免风险暴露。

如何评估城投化债对银行的影响？我们认为银行参与城投债务重组的影响不应一概而论，我们认为基于市场化原则参与优质城投债务置换信用风险较低，也是当前优质资产竞争较为激烈的环境下信贷投放的可行选择；对于弱资质城投的债务重组能够降低风险暴露和扩散的风险，但可能对银行账面资产质量及利润造成一定影响（详见后文分析）。

地方隐性债务对于风控谨慎、城投客户资质良好的银行影响较小，对于贷款客户资质较为下沉（中西部、区县级城投）的银行影响相对更大。

我们通过《2023年资产质量前瞻：风险扫描和压力测试》中提出的银行资产质量分析框架对银行进行分析，以下银行城投风险较低：

1）风控谨慎、客户资质良好、城投贷款占比低的全国性银行；

2）位于东部发达省份的区域银行。

城投债务重组如何影响资产质量？

如上所述，我们认为银行参与城投债务重组的影响不应一概而论，参与优质城投债务置换信用风险较低，对于弱资质城投的债务重组能够降低风险暴露和扩散的风险，但在《商业银行金融资产风险分类办法》（以下简称“资产分类新规”）的要求下可能对银行账面资产质量及利润造成一定影响，具体而言：

财务困难债务重组将可能被认定为重组资产。2023年2月11日发布资产分类新规的对重组资产的定义及风险分类办法等进行了细化规定。

重组资产指的是因债务人发生财务困难，为促使债务人偿还债务，商业银行对债务合同作出有利于债务人调整的金融资产，或对债务人现有债务提供再融资，包括借新还旧、新增债务融资等。资产分类新规增加了对“财务困难”“合同调整”的定义：

1.“财务困难”包括以下情形：1）本金、利息或收益已逾期，2）虽然本金、利息或收益尚未逾期，但债务人偿债能力下降，预计现金流不足以履行合同，债务有可能逾期；3）债务人的债务已经被分为不良；4）债务人无法在其他银行以市场公允价格融资；5）债务人公开发行的证券存在退市风险，或处于退市过程中，或已经退市，且对债务人的履约能力产生显著不利影响；

2.“合同调整”包括以下情形：1）展期，2）宽限本息偿还计划，3）新增或延长宽限期，4）利息转为本金；5）降低利率，使债务人获得比公允利率更优惠的利率。

根据上述定义，如果城投债务由于财务困难出现展期、降息等情形，我们认为根据资产分类新规有可能被认定为重组类资产。

债务重组可能导致资产分类下调。银行金融资产按照风险程度分为五类，分别是正常类/关注类/次级类/可疑类/损失类，后三类合称为不良资产。

根据资产分类新规，对于首次重组资产，若重组前为正常类或关注类的资产，重组后应至少归为关注类；如果观察期内符合不良认定标准的应下调为不良资产。

对于再次重组资产，重组观察期内债务人未按照合同约定及时足额还款，或虽足额还款但财务状况未有好转，再次重组的资产应至少归为次级类。

因此，城投展期、降息可能导致相关资产被下调为关注类甚至不良资产。

重组资产确认可能影响银行利润。根据2002年4月人民银行发布的《银行贷款损失准备计提指引》，关注类/次级类/可疑类/损失类贷款拨备计提比例分别为2%/25%/50%/100%，损失准备计提直接冲减当期银行利润。截至1H22上市银行重组贷款占全部贷款比重仅为0.14%。

假设银行0.1%的资产确认为从正常类转为关注类，则拨备计提从0%上升至2%；假设同时利率下降3ppt，我们估算银行净利润下降0.5%，ROE下降5bps；假设商业银行0.1%的资产确认为不良，该部分资产拨备计提从0%上升至25%，假设同时利率下降3ppt，我们估算银行净利润下降2.8%，ROE下降26bps。

重组资产对银行影响或逐步体现。资产分类新规对重组资产概念中的“财务困难”和“合同调整”作出更详细的规定，因此我们预计新规实施后更多展期、宽限本息的资产可能被认定为重组资产，导致银行关注率和不良率上升。

《办法》对2023年7月1日前发生的存量业务给予2.5年过渡期，所有存量业务应在2025年末前完成重新分类，因此我们预计风险分类下迁对银行利润的影响或逐步体现。

风险：经济复苏不及预期，房地产和地方隐性债务风险。