防范化解地方隐性债务风险的政策走向

自2010年始，中央层面防范化解地方隐性债务的政策思路经历了隐性债务甄别、隐性债务显性化、存量化解及增量遏制的政策重点转变。为了在2028年实现十年化债目标，地方隐性债务化解政策紧密围绕“控增化存”政策基调，并在保证不发生系统性风险的前提下逐渐趋严。

一、控增化存，政策趋严

地方债置换隐债是指利用低息、长期的地方政府债券去置换高息、短期的隐形债务，以达到降低地方政府的存量债务成本，优化债务期限结构的目的。回顾地方政府性债务化解历程，隐债化解从地方债置换到目前压实地方政府责任、因地制宜遏增化存，体现出债务管控不放松且进一步细化的方向。

截止目前，历史上总共开启过三轮债务置换工作：

（1）第一轮：2015年-2018年，利用“置换债”置换“非政府债券方式举借债务”。此次期间，全国各地政府共发行了12.24万亿元置换债，既定置换存量目标大概完成了86%；江苏、贵州、辽宁、浙江、山东等省政府债置换规模较高，均超过7000亿元，都是一些存量债务体量较大的省份。

（2）第二轮：2019年，通过“置换债”开展建制县隐性债务化解试点。当年湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃6个省份的部分建制县纳入试点，建制县发行了1429.24亿元置换债来化解隐债。

（3）第三轮：2020年12月-2022年6月，利用“特殊再融资债”置换隐债。2020年底，再融资债券的资金用途由偿还到期政府债券变为偿还政府存量债务，“特殊再融资债”也成为了本轮置换隐债的重要地方债品种，全国累计有28个省份共计发行了1.12万亿元，自2022年6月之后再无一笔特殊再融资债发行。分省份来观察，北京、广东和上海三省开展“全域无隐性债务试点”的债务化解工作；其他省份发行的特殊再融资债则主要用于建制县区隐性债务风险化解试点来置换隐债，辽宁、重庆、天津、新疆、贵州、河南发行规模较大。

我国共推行三轮主动介入且全面铺开的债务置换工作。分别为2015年至2018年用地方政府债来置换非债券形式存在的地方政府存量债务；2019年地方政府与金融机构合作开展隐性债务置换工作，并推出了建制县隐债化解试点；以及2020年12月-2022年6月，利用“特殊再融资债”置换隐债，通过再融资债券的资金用途从此前的“偿还到期政府债券”变成了“偿还政府存量债务”，“特殊再融资债”成为了本轮置换隐债的重要地方债品种。

未来十年，隐性债务置换或成新的化债主线，政策监管趋严。2021年4月，沪深交易所发布债券审核新规，明确规定主要从事城市建设的地方国企发债应符合地方政府性债务管理相关规定，不得新增地方政府债务，承诺所偿还的存量债务不涉及地方政府隐性债务。2021年5月，财政部部长刘昆在经济日报撰文《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》，文章传达出监管层对于地方政府隐性债务的监管一直保持高压状态。信贷融资方面，2021年7月，《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发[2021]15号文）传达出针对地方政府隐性债务监管的新一轮政策收紧。

二、分类处置，稳步推进

地方政府债务问题是一个复杂的系统性问题，问题的解决不会一蹴而就，过去、现在和未来都应分类处置、稳步推进。比照显性债务分层治理的治理逻辑，针对隐性债务应采取分类治理原则。隐性债务的举债形式多样，包括地方融资平台公司举借的各类债务、棚改债务、政府购买服务项目债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。

作为地方政府隐性债务中的抓手，融资平台分类转型将加速。2023年1月，财政部部长刘昆指出，今年要加强地方政府融资平台的公司治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展，防范地方国有企事业单位“平台化”。我国各地大量融资平台公司为地方政府承担融资功能，而融资平台举借商业性债务一定程度上挤出了民营企业的融资，导致信贷资源错配。推进融资平台的市场化分类转型有助于融资平台按照现代企业制度运行，补足其偿债能力弱的问题，提高平台公司的盈利水平，以市场化盈利逐步偿还稀释存量债务。而通过融资平台整合、理顺政企权责关系、盘活存量资产，形成具有核心竞争力的市场化综合性国有资本投资运营平台，也有助于提振市场对城投行业的信心。

三、因地制宜，积极稳妥

隐性债务依然仍是预防地方政府债务风险的核心，并按照遏制新增隐性债务、稳妥化解存量隐性债务的思路，应当积极采取各种有效措施遏制隐性债务增长。

中央要求，要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。多位财税专家表示，这意味着今年隐性债务监管继续维持高压态势，避免新增隐性债务。而各地通过财政资金、盘活资产、拉长债务期限、降低利息成本等方式，来稳步化解存量隐性债务。

据财政部相关公示，当前隐性债务的增长趋势得到一定程度的遏制，隐性债务减少1/3以上，地方政府隐性债务风险得到一定控制。比如，北京2022年实现了隐性债务清零，江苏、河南等地表示超额完成年度化债计划等。

众多省份仍重点关注化解隐性债务风险。例如贵州省预算报告提出，通过争取中央支持、金融机构展期降息等方式，推动各地将政府债务和隐性债务利息足额纳入预算，力争用3-5年时间，建立健全系统解决和防范化解政府债务风险体制机制，逐步推动地方发展进入良性轨道。为了比较真实地反映地方债务风险情况，应该将地方政府债务按照统一标准执行，隐性债务和显性债务都要进行关注，并进行及时有效的监管。